Institucionalidad y gobernanza ambiental (2019)

Texto guía para la mesa sobre “Institucionalidad y gobernanza ambiental (casilla 24)” en el marco de la Cumbre Ambiental Colombiana (2019)

​

Elaborado por: Margarita Marino de Botero, Juan Pablo González y Nicolás Martelo, Voces 2030.

 

Según los lineamientos entregados el día 12 de Julio a la mesa sobre “Institucionalidad y gobernanza ambiental (casilla 24)”, cuya presidenta es Margarita Marino de Botero y cuyos panelistas principales serán representantes del grupo Voces 2030, esbozamos los siguientes puntos para guiar la participación. Esta mesa usa como caso de referencia la Campaña Verde y los Concejos Verdes, propuestas gestadas desde el INDERENA en los años ochenta.

 

Diagnóstico del problema y ubicación histórico-geográfica

 

En agosto de 1985 encuestas referidas a la participación local municipal fueron enviadas a los alcaldes de todos los municipios de Colombia.  Lo anterior, con el propósito de obtener la percepción de los principales funcionarios municipales sobre las necesidades que existían en los municipios respecto a información actualizada y capacidad de gestión ambiental. Lo anterior soportado por el poder institucional de nivel nacional que representaba el INDERENA.

 

Como consecuencia de dichas encuestas se organizaron o propusieron los Consejos Verdes).

 

Como uno de sus principales fundamentos, la iniciativa se soportó en lo expuesto por el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974), que en su artículo 45 habla de “promover la formación de asociaciones o grupos cívicos para estudiar las relaciones de la comunidad con sus recursos naturales” y el artículo 337 del mismo código que declara que se “promoverán las organizaciones de asociaciones de usuarios para la defensa ambiental incluyendo habitantes del área que no sean usuarios”. (Ver además Decreto 1541 de 1978, Decreto 1681 de 1978 y estatutos del INDERENA, Acuerdo 45 de 1977).

 

La propuesta de los Concejos Verdes tenía el propósito de “contribuir a desatar un intenso proceso de participación social. Sus objetivos de largo plazo ampliaban los campos de la acción ecológica (…). Aspiraba a promover la iniciativa comunal, desarrollar los mecanismos de la democracia local y consolidar el poder del ciudadano” (INDERENA, 1986).

 

No obstante, la desconfianza generalizada respecto a las iniciativas que surgen o buscan ser promovidas por el Estado –persistente hoy en día– representó la mayor dificultad para su implementación y desarrollo. Ésta ha sido consecuencia de políticas inadecuadas, del abandono del Gobierno en muchas regiones del país, de la falta de inclusión y de participación de sus habitantes en la toma de decisiones o por la percepción de la corrupción que la nación y la centralidad tiene de sus municipios.

 

Aunque la propuesta del INDERENA de los Concejos Verdes era estatal, dado que surgió de una dependencia del gobierno, en realidad más que desear un control centralizado sobre la gestión del ambiente, la Campaña Verde y la conformación de los Concejos Verdes abogaba por todo lo contrario como ya lo manifestaba la institución en 1986 y dado los mecanismos que planteaba:

 

“Es un comienzo de la iniciativa ciudadana, de la democracia y del poder locales. Es una semilla en los viveros de la esperanza. Porque sólo una comunidad local activa, participativa y dotada de poder, puede revitalizar el proceso de defensa de la naturaleza (…). El INDERENA es apenas su impulsor y su animador. Está dispuesto a acompañar con sus recursos y con su asesoría técnica la voluntad colectiva de la localidad” (INDERENA, 1986, pág. 4).

 

Como indica Tobasura (2014), la participación de la sociedad civil desde el ámbito local que se promovió desde la figura de los Concejos Verdes  emergió “como un cambio auténtico en las costumbres nacionales de participar en los asuntos públicos”. Pero con una articulación constante con el Estado por medio del INDERENA.

 

Hoy día, es ampliamente reconocida –en especial en sectores ambientalistas– la necesidad de involucrar a varios actores de la sociedad en la toma de decisiones sobre la gestión del territorio, y es claro que la sociedad civil ha logrado adaptarse y generar varias formas para asegurar una mayor participación en distintas decisiones del país. Al respecto, se debe anotar que Colombia ha tenido una importante fuerza de opinión de comunidades locales que han defendido el territorio y han logrado impactar la política ambiental nacional.

 

Desafortunadamente, varios sectores de la sociedad parecen no desear una participación más plural de la sociedad (incluyendo un rol para las instituciones del Estado), ya sea porque dicha participación pueda obstaculizar la consecución de intereses personales o porque se considere que una participación activa, plural, genere más malestar en la sociedad o ineficiencia. Ya John Stuart Mill consideraba  que “…el gobierno que fomenta la participación activa en su operación por todos los ciudadanos es mejor, pese a los problemas que puedan surgir como consecuencia, que aquel que es más ordenado pero alienta a sus ciudadanos a ser pasivamente obedientes a las órdenes de un grupo gobernante, cualesquiera que sean la moral y la justicia de esas órdenes”.( Magid, 2016, pág. 743).

 

Aunque las instituciones estatales no gocen de la mayor confiabilidad en nuestro país (y en la mayoría de los países) y aún si se puede identificar toda una pletora de razones por las cuales esta desconfianza se ha generado, esto no debe ser causa para dejar de un lado todo rol y responsabilidad del Estado en la gestión del territorio.

 

Preguntas orientadoras para la elaboración de propuestas y recomendaciones de solución

 

El filósofo Karl Popper decía que Platón nos había dejado con una pregunta errada en política: ¿Quién debería gobernar? Nuestro enfoque ha sido pensar que si elegimos un “buen gobernante” esto constituirá la solución para muchos de nuestros problemas. Sin embargo, para el filósofo vienés no deberíamos dejar nuestras esperanzas en la llegada y en las acciones de este “buen gobernante”, más bien, deberíamos reemplazar la pregunta por esta: “¿Cómo podemos organizar las instituciones políticas, de tal manera que se impida a los gobernantes malos o incompetentes hacer demasiado daño? (Popper, 1945, compilado por Miller, 2006, Pág. 341).

 

El enfoque de Popper está centrado en el gobierno, sin embargo, podemos hacer aún más general sus cuestionamientos, con miras a incluir otros actores que pueden llegar a ejercer poder en determinados territorios y en la gestión de su ambiente: ¿Cómo podemos organizar las instituciones políticas, privadas, estatales o comunitarias, de tal manera que se impida a los gobernantes, empresas, individuos, organizaciones sociales, ONG´s, malas o incompetentes hacer demasiado daño, tanto a la humanidad misma como al resto de la naturaleza? A lo anterior le podemos sumar: ¿Cómo podemos organizarnos entre los distintos actores de la sociedad para asegurar una participación plural, de tal manera que la gobernanza y la gobernabilidad sean un constructo realmente participativo y por tanto, cercano a lo que entendemos por Democracia? Para responder la primera pregunta, Popper aboga por un constante control democrático que considere a la tiranía, sea esta ejercida por quien sea, como una posibilidad y como una improcedencia.

 

La experiencia de los Concejos Verdes, al proponer un mecanismo de participación municipal para la gestión de sus recursos naturales y con miras a generar un balance de poder entre el estado y la sociedad civil en la toma de decisiones, constituía un esfuerzo en donde el Estado generaba un marco para una mayor acción participativa. Su mecanismo de acción: la descentralización de la toma de decisiones era claro que se basaba  en la autoridad y el poder de un instrumento estatal.

 

Sin embargo, tras tres décadas de esta iniciativa que tuvo un cubrimiento de cerca de 800 municipios, no existe nada análogo desarrollándose en las regiones. Aunque recientemente algunos proyectos de ley se han inspirado en la misma iniciativa sin mucho éxito (ejm. Proyecto de Ley de iniciativa congresional “por la cual se crea el espacio de participación de los Consejos Territoriales de Planeación en materia ambiental y se dictan otras disposiciones”).

 

A continuación, esbozamos algunas preguntas orientadoras para la mesa de “Institucionalidad y gobernanza ambiental” basados en la experiencia arriba citada pero considerando el actual contexto de nuestro país.

• ¿Es necesario y/o indispensable el apoyo de la institucionalidad ambiental estatal nacional para que el municipio refuerce su capacidad de información sobre su territorio y su gestión ambiental?

• Si la respuesta es afirmativa, vale la pena estudiar el caso particular de los Concejos Verdes Comunitarios.

• De ser negativa ¿Puede la organización comunitaria y popular tener la información y el poder necesario para hacer la gobernanza ambiental autónoma en un municipio? ¿Qué remplazaría la acción Estatal para la gobernanza ambiental local?

• ¿Cuál era el aporte más importante de los Concejos Verdes en el proceso de la gobernanza ambiental?

• ¿Por qué razones debería aumentar la participación ciudadana en la toma de decisiones a nivel municipal?

• A pesar de iniciativas como los Concejos Verdes y otros esfuerzos similares para el empoderamiento de la participación ciudadana municipal ¿Por qué hoy en día aún no se ha logrado? 

• ¿Cuáles han sido los instrumentos del Estado para fortalecer la participación ciudadana?

• ¿Qué mecanismos actualmente existen para asegurar la participación ciudadana?

• ¿Fue La Campaña verde y los Concejos Verdes Municipales un Movimiento ecológico o un movimiento político?      

 

El Estado está en la obligación de facilitar la organización local. La lección de los Concejos Verdes nos da pie para analizar un problema que involucra repensar el rol de distintos actores de la sociedad, incluyendo el Estado, en la toma de decisiones en materia ambiental, y esperamos que esta mesa y las reflexiones que en ella surjan nos ayuden, parafraseando a Popper, a “crear, desarrollar y proteger instituciones políticas que eviten la tiranía”.